矿山环境治理，千亿资金去哪儿了？

导读： 2016年4月21日，国土资源部发布了《2015中国国土资源公报》，其中明确：2015年，中央财政投入矿山环境治理资金30.85亿元。 

2016年4月21日，国土资源部发布了《2015中国国土资源公报》，其中明确：2015年，中央财政投入矿山环境治理资金30.85亿元。这意味着，自2001年以来的15年间，已有上千亿元财政和企业自筹资金专项用于这一领域。

但在日益严峻的矿山地质环境问题面前，业内专家认为，千亿资金仍然只是“杯水车薪”。

采空区！危险！

曾经靠山吃山、因矿而富的大安山乡民们，如今正在陆续搬离这座危险的“空”山。

2016年4月19日凌晨1时10分，北京房山区京煤集团大安山煤矿发生2.7级地震，震源深度0公里。京煤集团相关负责人表示，此次发生在老旧采空区的“地震”实为矿震，是生产过程中的正常现象。不少地质专家也对媒体表示，煤矿采空区引发的塌陷影响范围很小，居民无需对此次矿震产生恐慌。

据了解，采空区是指地下固体矿产开采后的空间及其围岩失稳而产生位移、开裂、破碎垮落，直到上覆岩层整体下沉、弯曲所引起的地表变形和破坏的地区或范围。在采空区，容易出现地表塌陷、透水等事故灾害。

《经济》记者日前前往大安山煤矿采访时注意到，尽管盘山公路两边常有“采空塌陷区”和“泥石流易发区”的警示路牌，但京煤集团的矿区内却道路平整、设施完好，在矿区内生活的矿工及其家属也表示，对矿震“没什么感觉”。

不过，紧邻矿区的赵亩地村和西苑村村民却对矿震十分敏感。“一震就醒了，感觉窗户都在抖。”在赵亩地村生活了40多年的村民赵大妈说。

西苑村村民、大安山煤矿退休职工王先生也感到了明显的震动。他还告诉《经济》记者，经过数十年的开采，西苑村周边已经多处采空。“头几年出过一次事故，公路突然塌了，拉煤的司机连人带车掉了下去，到现在都没找到。如果这次震级再高点，哎，不敢想。”

采空的矿山

大安山乡位于北京市房山区西北部深山区，平均海拔700米左右。由于土地贫瘠、地高气寒，乡里的粮食产量一直较低。所幸山中煤炭资源丰富，且煤质好、热量大、灰分少，1958年，京西矿区在此开采建立了煤矿。自此，采矿逐渐成为了大安山乡的主要经济来源。

1969年，当地出现了乡建煤矿一座，并有村办小煤窑若干处。到了上世纪八九十年代，大安山乡更是掀起了一股挖煤热潮。

在赵大妈的记忆中，村里前前后后开采的小煤窑共有数十口，“采了煤，除了自己家里烧，也往外面卖。那会儿，生活过得比现在还要好”。

但到了本世纪初，国家开始大力关停小煤窑。大安山乡政府网站资料显示，2005年8月至2010年4月间，按照国务院446号令，大安山乡陆续关闭了103个煤矿。然而，煤矿开采引起的采空塌陷等问题却开始暴露出来。

2013年，西苑村南岭就发生过突发地质灾害险情，部分房屋和院墙出现不同程度开裂现象，涉及46户171人，房屋156间。专家分析，该区域如果持续降雨达到50毫米以上，极易造成山体滑坡、泥石流等。

北京市也曾计划将房山煤矿开采区居民整体搬迁至平原地区。2011年，北京市政府批复了房山山区人口迁移工程，房山区政府采纳专家建议将山区人口规模控制在5.3万人左右，决定将4.5万人外迁安置在阎村、青龙湖、长阳、窦店、周口店等平原乡镇，并将对山区迁移人员给予每人1.3万元的搬迁补助。

但西苑村和赵亩地村的村民却不在搬迁之列。幸运的是，最近几年，大安山乡降水一直较为稀少。但同时，干旱缺水的自然条件也为当地村民的生活带来了不便。西苑村村民、已经80岁高龄的杨大爷告诉《经济》记者，只有夏季下雨时，村里的自来水管才常有水流出。

一年中其他的时候，“隔几天来一次水。平时用水，有人去山上打山泉水，我都是下山，从乡里抬水喝”，赵大妈说。

近几年，出于对采空区塌陷的担忧，再加上用水困难，大部分村民已经自行搬到城郊或是租赁大安山煤矿内的家属楼居住。“如果不是养了几只羊，我也很少会来村里了。”王先生说。

地质灾害频发，环境破坏严重

《经济》记者检索中国地震台网后发现，2010年4月以来，共有80条地震记录显示震源深度0千米，震级多为3级左右，地震参考位置后均标注有“塌陷”、“爆破”、“矿震”等。

例如，2015年12月25日7时56分12秒，山东省临沂市平邑县发生4.0级地震，震源深度0千米，注明为“塌陷”。后来证实，这次地震实为当地废弃石膏矿采空区坍塌引发的大规模石膏矿垮塌事故。

实际上，由于采空区塌陷具有隐蔽性和突发性等特点，近年来，由此引发了诸多危害性较大的地质环境安全事故。如，2005年12月26日，河南安阳三鑫工贸公司都里铁矿因采空区突发大面积塌陷，形成了长约100米、宽约50米、深约60米的塌陷坑；2006年8月19日，湖南省石门县天德石膏矿因采空区大面积冒顶引发了大面积坍塌，塌陷区面积约1.8万平方米，塌陷区中心下沉约15米，造成9人死亡；2011年2月13日，湖北省鄂州市汀祖镇丁坳村大铜坑矿区突然发生地表塌陷，形成了约5200平方米的大深坑……

据不完全统计，我国已发生采空区大规模塌陷灾害200余处，累计塌陷面积70万公顷以上，经济损失超过500亿元。

除了地质灾害频发以外，调查表明，由于长时间、高强度的矿山开采，大量土地荒废，生态环境恶化严重。

2008年，我国首次全面系统开展的矿山地质环境调查与评估工作完成。这一调查历时5年，深入探访了各类矿山11万余个，涉及开采矿种193种。结果显示，所有矿业活动都对矿区地质环境造成了较严重影响，数十年积累的环境问题十分惊人。

较新的数据显示，截至2010年底，全国因采矿活动抽排地下水影响矿区含水层的范围约4.96万平方公里、产生的固体废弃物累计积存量411.4亿吨。因采矿活动产生的大量废气和粉尘更是严重影响了矿区周围的大气环境。

矿山地质环境治理，已经刻不容缓。

千亿资金仍是“杯水车薪”

为了促进矿山地质环境治理，2001年以来，中央财政安排了专项治理资金，用于矿山地质环境保护与生态恢复。

从第一批全国10个项目、总资金1350万元起步，逐步加大投入力度。截至2015年底，中央财政共安排治理资金318亿元，并带动地方财政和企业用于矿山地质环境治理资金600多亿元，完成治理恢复土地81万公顷。

然而，与此同时，采矿活动影响破坏的土地面积也在急速增加。

调查显示，2005年，全国因采矿活动形成的采空区面积约80.96万公顷，引发地面塌陷面积35.22万公顷，占压和破坏土地面积143.9万公顷。

而到了2015年，前瞻产业研究院发布报告指出：全国因采矿形成的采空区面积超过了134.9万公顷，占矿区面积的26%；采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷，占矿区面积的47%。

国土资源部的数据印证了上述报告。截至2014年底，全国矿产开发累计损毁土地面积已达303万公顷，除去治理恢复土地81万公顷，仍有220余万公顷土地亟待治理。

资金投入了上千亿元，为什么矿山修复的任务依然如此艰巨？

资金缺口巨大，制约矿山修复

“以目前矿山土地复垦每平方米100元到200元的综合投资测算，矿山生态修复的市场规模至少在2万亿元以上。相比起来，千亿元治理资金仍然只是杯水车薪。”前瞻产业研究院矿山修复行业研究员许志新接受《经济》记者采访时说。

他曾预测，“十二五”期间，我国平均每年将有约250亿元资金投资于矿区生态修复，比“十一五”末增长112%。但即便如此，修复资金仍将存在巨大缺口。更何况，实际投入金额并未达到上述数字。

为了弥合这一资金缺口，前瞻产业研究院在其发布的报告中指出，应当在落实矿山环境治理资金的基础上，进一步拓宽筹资渠道。

实际上，我国早已开展了切割绳锯开采这方面的尝试。2005年，国务院印发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，明确提出了要“积极推进矿山生态环境恢复保证金制度”的要求。也即，矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本，根据“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，并缴存保证金，专项用于该企业的矿山地质环境治理工作。

如果矿山企业在开矿期间，将矿山环境进行了有效地整治，政府就在开矿结束后将这笔钱归还企业；否则，就要动用这笔钱来治理企业开矿造成的矿山环境破坏。

目前，全国31个省（区、市）已全部出台并实施矿山地质环境治理恢复保证金制度。数据显示，截至2014年12月，全国已缴保证金矿山数量8.5万余个，占应缴总数的86.76%；已缴保证金总额867.74亿元，占应缴总额的40.02%；采矿权人完成治理义务返还（使用）保证金约307.4亿元，占已缴保证金的35.4%。

对此，环境保护部南京环境科学研究所副研究员燕守广指出，保证金制度是促使企业主动履行矿山环境恢复治理义务、促进矿山生态环境恢复的重要机制。“但是，我国大部分地区存在保证金缴存标准偏低、收缴不利的问题，无法满足矿山环境保护与环境治理恢复的实际需求，影响了保证金的返还和使用，并且会降低企业对矿山自然生态环境治理的自觉性。”

2015年初，内蒙古鄂尔多斯市煤炭局煤炭矿区发展协调服务中心副主任白海军也曾对媒体表示，随着煤炭价格一路走低，鄂尔多斯市大部分煤矿处于停产或半停产状态，生产矿山也大都处于微利甚至亏损状态，大部分煤炭企业短期内无力足额缴纳矿山地质环境治理保证金及土地复垦保证金，多数复垦资金投入不足，进度缓慢。

对此，许志新建议，我国应该责令矿山企业从矿产品销售收入中逐次提取一部分资金以建立矿山企业的环境治理基金，并对这类企业收取矿山企业的超标排污费。同时，还应该通过开展市场化筹资等渠道持续增加投入。

理顺新旧账，建立生态补偿机制

另外，尽管在2001年，我国就开始了对矿山生态修复的资金投入，但矿区开采的历史更为久远，老矿区遗留的生态环境恢复包袱巨大，不仅需要大量资金，治理难度也相对较大。如不能及时治理，极易诱发安全事故。

而目前的筹资制度，即便能够完全落实，也只能保证不欠“新账”；对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本这笔“旧账”，仍然没有明确的解决办法。

国土资源部耕地保护司原副巡视员刘仁芙就曾对媒体表示，“矿山资源的开发利用必然导致大面积土地损坏，目前，我国土地复垦面临的形势可以用‘旧账未还、新账又欠’来形容。”

为此，中国地质调查局副局长王学龙认为，应该参照国外相关法律经验，明确矿区生态环境问题的“旧账”和“新账”，使责权利进一步明晰。“新破坏的生态环境必须由矿山企业进行100％修复，已破坏的‘旧账’由国家通过适当方式予以解决。”

中国矿业大学（北京）教授胡振琪则指出，过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，应由国家作为补偿者承担补偿与修复责任。可以通过设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，实现对过去生态损害“旧账”的补偿与修复。

“基金的主要来源之一，是向正在生产的矿山企业征收废弃矿山生态补偿费。根据相关研究，生态补偿费的标准应为吨矿售价的1%以下，其实质是由生产矿山主为当代和祖辈矿业开采所造成的生态损害历史‘旧账’给予一定补偿或义务性赞助。”胡振琪说。